Russkiivopros
No-2011/2
Author: Андрей Федоров

БЕЛАРУСЬ: ЕСТЬ ЛИ СВЕТ В КОНЦЕ ТУННЕЛЯ?

      Как известно, в настоящее время взаимодействие Беларуси с Европейским союзом оставляет желать много лучшего. По сути, единственным официальным видом сотрудничества остается пока программа «Восточное партнерство» (ВП), однако и на нее общая ситуация в белорусско-европейских отношениях оказывает негативное влияние.

 История
      К сожалению, такое положение дел особого удивления не вызывает, поскольку напряженность между Минском и Брюсселем существует на протяжении уже пятнадцати лет. Уровень ее то нарастал, как при проведении конституционного референдума в ноябре 1996 года или изгнании из резиденций послов европейских стран летом 1998-го, то несколько спадал. Однако безоблачными в этот период двусторонние отношения не были никогда.
       Это подтверждается отсутствием у страны Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом, а также более чем тремя десятками резолюций, принятых за это время Европейским парламентом, в каждой из которых осуждались те или иные действия белорусских властей.
       Тем не менее, в 2004 году Беларусь все-таки была включена в новую программу ЕС «Европейская политика соседства» (ЕПС), но с условием, что все предлагаемые выгоды соседства будут распространены на нее только после установления демократической формы правления с проведением честных и свободных выборов.
      Условие выполнено не было, в результате чего Беларусь осталась единственной страной-участницей, с которой так и не
был подписан «план действий» по конкретному развитию сотрудничества. А когда после президентских выборов 2006 года ЕС ввел санкции против большой группы белорусских официальных лиц во главе с Лукашенко, казалось, что нормализация отношений – дело, в лучшем случае, весьма отдаленного будущего.
      Однако в августе 2008 года, после российской агрессии против Грузии, несколько неожиданно наметились перемены, наиболее примечательным свидетельством чего как раз и стало включение Беларуси в программу «Восточное партнерство».
     Впоследствии этот подход был пересмотрен, и на первом саммите ВП, состоявшемся в Праге 7 мая 2009 года, Беларусь вместе с остальными партнерами была принята в число участников программы.
      Напомним, что в принятой на саммите декларации было определено, что сотрудничество будет развиваться по следующим четырем платформам: демократия, надлежащее государственное управление и стабильность; экономическая интеграция и конвергенция с секторальной политикой ЕС; энергетическая безопасность; контакты между людьми.
       Начало было многообещающим. Высокопоставленные представители ЕС начали посещать Минск и встречаться с А.Лукашенко, что создавало впечатление о возможности скорого размораживания отношений Беларуси со странами Европейского союза. Несмотря на ряд действий, продемонстрировавших отсутствие последовательности белорусских властей, Запад был готов согласиться с моделью управляемой демократии, считая ее шагом вперед по сравнению с авторитаризмом.
      Однако, едва начавшись, встречное движение достаточно быстро затормозилось. В избирательное законодательство были внесены некоторые поправки, но прошедшие местные выборы показали, что они оказались явно недостаточными для того, чтобы радикально изменить условия проведения электоральных кампаний. Две независимые газеты были возвращены в киоски и каталоги подписки, но в целом давление на СМИ возобновилось, что выразилось в обысках у журналистов, ликвидации ряда региональных изданий и конфискации их тиражей. Движение «За свободу» было зарегистрировано, но после этого ни одной оппозиционной общественной организации добиться того же не удалось.

 
      Посещение Минска в июле 2010 года еврокомиссаром по вопросам расширения ЕС и Европейской политики добрососедства Штефаном Фюле продомонстрировало заинтересованность объединенной Европы в продолжении нормализации отношений. В то же время высокий гость подтвердил, что их прогресс, равно как и содействие реформам, напрямую зависят от действий белорусского руководства по демократизации внутренней политики.
       К сожалению, в этом плане позиция официального Минска изменений не претерпела. Так, уже в мае 2010 года Александр Лукашенко в интервью Рейтер, посетовав, что в свое время Минск отвернулся от Запада и двинулся на Восток, сообщил о своих ожиданиях, что участие в ВП даст Беларуси возможность сбалансировать свою внешнюю политику. На самом же деле, по его словам, «Запад нас кинул». Назвав сложившуюся ситуацию «процессом несбывшихся надежд», он заявил, что не потерпит давления, не будет ломать конституционный строй страны и проводить «какую-то абсурдную политику», непонятную для белорусов[2] А на встрече с Фюле открыто сказал о тщетности иллюзий насчет скорого улучшения отношений с ЕС[3].
      В конце сентября те же соображения повторил в интервью польскому радио Сергей Мартынов. По его словам, поскольку в сотрудничестве заинтересованы обе стороны, Беларусь не намеревалась выполнять какие-либо предварительные условия, включая повышения уровня демократии в стране[4].
       В итоге первоначальная эйфория сменилась разочарованием с обеих сторон. Белорусское руководство откровенно недовольно очевидным застоем в реализации экономической компоненты ВП. Брюссель же сдерживало отсутствие ожидавшегося прогресса в демократических преобразованиях.
       Еще более усугубили ситуацию жестокая расправа над демонстрацией протеста в день президентских выборов и последующие действия властей. Это вызвало крайне негативную реакцию со стороны как Евросоюза в целом, так и отдельных его членов.
      Примечательно, что в Минске поначалу пытались сделать вид, будто ничего особенного не произошло. Буквально на следующий день после выборов прозвучало оптимистическое заверение Лукашенко, что они стали «огромным шагом» для выстраивания отношения с Европой[5].
      Еще через два дня замминистра иностранных дел Беларуси Валерий Воронецкий подчеркнул заинтересованность в развитии диалога, выразил надежду, что отношения с Европой будут развиваться, и напомнил про ряд совместных проектов в рамках ВП[6].
      Однако когда стало очевидно, что Евросоюз не намерен закрывать глаза на произошедшее, власти забеспокоились. По странам Европы был срочно направлен Сергей Мартынов, который всячески пытался оправдать случившееся. Одновременно он убеждал своих собеседников в том, что «не следует загонять ситуацию в угол», заявляя, что «правительство Беларуси активно работало для восстановления отношений с ЕС, и восстановление, которого мы добились перед выборами, было дорогостоящим. Почему мы должны просто выбросить это? Это было бы просто глупо со стороны правительства»[7]. А аккредитованные в странах ЕС белорусские послы разослали евродепутатам письма, в которых утверждалось, что если Евросоюз примет какие-нибудь жесткие меры, то это вынудит официальный Минск еще больше сблизиться с Россией[8].
      Несмотря на все эти усилия, Совет ЕС принял несколько серьезных ограничительных мер. Естественно, не мог не встать и вопрос о дальнейшем пребывании страны в ВП. Некоторые евродепутаты, включая главу делегации Европарламента по Беларуси Яцека Протасевича, выступили за замораживание ее участия в программе.
      Поначалу казалось, что так и произойдет. Во всяком случае, когда в конце апреля было объявлено, что второй саммит ВП пройдет в Варшаве 29-30 сентября 2011г., Беларусь в качестве приглашенной названа не была. Кроме того, в начавшей свою работу 3 мая ассамблее «Евронест» представителей страны не было даже в качестве наблюдателей.
      Однако чуть позже министр иностранных дел Польши Радослав Сикорски заявил, что «никто не исключал Беларусь из ВП. Она будет приглашена на саммит партнерства на высшем возможном уровне»[9].
      1-3 сентября 2011г. состоялась поездка делегации белорусского МИД в Швецию, где она приняла участие в работе семинара для стран ВП, посвященного вопросам внешней торговли и подготовки соглашений о свободной торговле c ЕС, включая соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли.

      Наконец, председательствующая в настоящее время в ЕС Польша пригласила заместителя министра экономики РБ принять участие в первом бизнес-форуме ВП, который пройдет 30 сентября 2011г. в Сопоте параллельно с официальным саммитом.      Так что, по всей видимости, членство пока сохранится, хотя, скорее всего, с некоторыми ограничениями. Так, вряд ли для участия в саммите будет приглашен Александр Лукашенко, который входит в список официальных лиц, въезд которым в страны Евросоюза запрещен.

Причины
      Включение Беларуси в ВП, ставшее ответным жестом ЕС на некоторые внутриполитические послабления, было в целом позитивно воспринято большинством политических сил страны, хотя каждая из них связывала с ним собственные ожидания.
      Официальный Минск вступал в «Партнерство» с откровенно прагматичными целями. Белорусское руководство с самого начала было настроено исключительно на экономическое взаимодействие и, надо признать, приступило к делу чрезвычайно энергично. Уже через три месяца после пражского саммита Беларусь передала в Брюссель свои предложения, направленные на сотрудничество в различных сферах, включая управление границами, таможенные вопросы, транспорт и энергетику.
      В мае и декабре 2010 года С.Мартынов принимал участие во встречах министров иностранных дел стран-членов ЕС и участников ВП. Лейтмотивом его выступлений были призывы к скорейшему началу реализации экономических проектов и увеличению их финансирования.
      Всего на рассмотрение Еврокомиссии было представлено около 20 инициатив, в том числе подготовленных совместно с Литвой и Украиной. По утверждению белорусских официальных лиц, ни на одно из предложений ответа от Еврокомиссии не поступило.
      Очевидно, что в Минске не придали серьезного значения тому обстоятельству, что развитие сотрудничества было обусловлено рядом ценностных критериев, таких как приверженность принципам верховенства права, соблюдение прав человека и основных свобод, рыночная экономика. По сути, оно должно было строиться с учетом следующих требований ЕС: реформа избирательного права по стандартам ОБСЕ с применением его уже на ближайших выборах, обеспечение свободы слова и собраний, улучшение законов в сфере регистрации НПО, а также решение проблемы политзаключенных.
      Белорусское же руководство продолжало следовать прежним курсом, и возникающие разногласия начали сказываться на ходе сближения. Одним из противоречий стал формат представительства Беларуси в парламентской структуре ВП «Евронест». Европарламентарии настаивали, чтобы в мероприятиях ассамблеи наряду с депутатами Национального собрания принимали участие представители демократических сил, что никак не отвечало интересам белорусских властей.     
      При этом формально необходимость демократизации ими вроде бы не отрицалась, вот только толковали они ее по-своему. Например, тот же С.Мартынов пообещал, что Беларусь «будет работать над реформами в плане демократии, развития гражданского общества, свободы деятельности неправительственных организаций, верховенства закона и соблюдения прав человека. Однако лишь по тем аспектам, которые официальный Минск действительно считает важными для себя»[10].
      Недовольны были в Минске и состоянием дел на платформе гражданского измерения. В частности, тем фактом, что из 76 неправительственных организаций Беларуси, изъявивших желание принять участие в европейском форуме гражданских обществ, «по непонятным критериям» были отобраны 27, 26 из которых представляли оппозиционные структуры[11].

      Что касается демократических сил Беларуси, то они, естественно, призывали уделить особое внимание именно первой платформе. В частности, отмечалась важность того, чтобы в партнерстве участвовали гражданское сообщество, политическая оппозиция, лидеры общественных организаций, чтобы они могли влиять на формирование направлений деятельности в этой новой политике Евросоюза и на участие в конкретных проектах.
      Скажем, один из оппозиционных лидеров Александр Милинкевич высказывал мнение, что оппозиция не может воздействовать на экономическую ситуацию в стране, так как ее представители не входят в правительство, однако она может добиваться изменений к лучшему в вопросах гражданского общества, культуры, образования, разрабатывая в этих сферах конкретные проекты. При этом он полагал, что не стоит критиковать каждое решение руководства: если оно предлагает Европе снизить для Беларуси стоимость виз, то это следует поддержать.
      Это могло стать существенно новым моментом во взаимоотношениях властей и оппозиции, поскольку тем самым расширялась бы возможность создания площадки для внутреннего диалога.
      С такой точкой зрения были согласны не все представители демократических сил. Некоторые из них были убеждены, что режим нисколько не изменился и продолжает действовать в своей обычной манере, «развязав новые репрессии против оппозиции и гражданского общества с применением пыток, физического насилия и грязной клеветы»[12].
      На взгляд этой части оппонентов действующей власти, демократия в Беларуси непременно победит при проведении по-настоящему свободных выборов. Но они не смогут состояться, если Европа будет закрывать глаза на права и свободы человека, вследствие чего произойдет «окончательная легализация последней диктатуры Европы». В свете этого они призывали к возобновлению и даже ужесточению санкций против белорусского режима, а потому не приветствовали и ВП.
      Как и следовало ожидать, для противостоящих друг другу сторон результаты белорусского членства в ВП оказались разными. Правительству они, безусловно, не показались столь значительными, как оно рассчитывало, так как оно надеялось на инвестиции и финансирование инфраструктурных проектов. Вместе с тем, наладился более интенсивный диалог с Евросоюзом, возобновились контакты должностных лиц с европейскими чиновниками.
      Демократическим же силам участие в ВП принесло определенные дивиденды. Белорусский третий сектор прочно закрепился на первых ролях в Форуме гражданского общества, добившись, в частности, повышения роли этой структуры. Это расширило коммуникации, белорусы получили возможность рассказывать о своих проблемах на европейском уровне.
      И все же, по большому счету, говорить о неких заметных результатах программы в Беларуси не приходится. Впрочем, справедливости ради следует отметить, что и программе в целом хвастаться особенно нечем – на данный момент какие-либо достижения ВП отметить трудно.
      В качестве подтверждения можно привести одобренную 7 апреля  2011г. резолюцию Европейского парламента по восточной составляющей ЕПС, фактически представляющую собой своеобразный отчет за период существования ВП[13]. Там преобладают общие утверждения и призывы. Например, напоминается о том, что «общие фундаментальные ценности, такие как демократия, право закона, уважение к свободам и правам человека, независимость судебной системы, борьба с коррупцией, развитие НГО, … должны оставаться главными критериями, по которым будет оцениваться деятельность стран-партнеров». Соответственно, им предлагается продолжать двигаться в этом направлении.
      Примечательно, что одним из немногих приведенных в документе конкретных примеров является негативный, причем относится он как раз к Беларуси. В пункте 13 отмечается, что она остается единственной страной-партнером с ограниченным участием в ЕПС и двустороннем сотрудничестве с ВП, и что ее дальнейшее вовлечение в эти программы будет зависеть от готовности принять общепризнанные ценности и базовые принципы.
      Остальные же партнеры, как правило, упоминаются все вместе, за исключением лишь вопросов, связанных с территориальными проблемами. Даже об Украине, без сомнения, самой большой и важной стране из всей группы, говорится лишь в контексте присоединения ее к Энергетическому сообществу, и то в паре с Молдовой.
      Складывается впечатление, что ЕС никак не может окончательно определиться со своей стратегией на Востоке. У него, по-видимому, нет ни особого желания, ни возможностей укреплять свои позиции в регионе, с которым в немалой степени связана его собственная безопасность (замороженные конфликты, транзит энергоресурсов, контрабанда оружия и наркотиков, нелегальная миграция).
      Поэтому нельзя не признать, что значительная доля ответственности за не слишком большие достижения программы ложится на Евросоюз. Объединенная Европа уделяла своему проекту слишком мало внимания и в политическом, и в экономическом плане, так как была обеспокоена, прежде всего, своими собственными многочисленными проблемами.
      Таким образом, было бы чрезвычайно большим преувеличением утверждать, что членство в ВП могло подвигнуть официальный Минск к каким-то серьезным переменам в его внутренней политике. В то же время для надежд на улучшение ситуации некоторые основания все же имелись. Складывалось впечатление, что белорусское руководство, наконец, поняло, что на пути сближения с Западом опасностей для сохранения его полномочий гораздо меньше, чем при продолжении однобокой ориентации на Россию. В пользу этого, в частности, говорило упорное нежелание прислушаться к настойчивым призывам Москвы признать независимость Абхазии и Южной Осетии.
      Однако непризнание Европой выборов показалось властям намного менее опасным, чем потеря контроля над обществом и расширение в нем пространства свободы. В результате неоправданно жестокие действия отбросили страну, как минимум, на три года назад, к эпохе острой конфронтации.
 
 Что впереди?
      Перспективы Беларуси в ВП не могут быть адекватно определены без оценки общего международного положения страны.
      В современных условиях у белорусского режима гипотетически имеется три основных линии поведения в отношениях с Европой и Россией.
      Фактическая инкорпорация: отказ от компромиссов и диалога с ЕС при принятии большинства условий России: создание единой таможенной территории, унификация тарифной и нетарифной политики, введение российского рубля в качестве единого платежного средства. Единая внешняя политика с признанием независимости Абхазии и Южной Осетии.
      Управляемая демократия: освобождение и достаточно скорая амнистия заключенных. Возобновление переговорного процесса с ЕС. Проведение парламентских выборов по пропорционально-мажоритарной системе с допуском в Палату представителей нескольких лиц из «конструктивной оппозиции». Точечная приватизация, сотрудничество с международными финансовыми организациями. Мягкая либерализация, небольшое расширение возможностей для независимых СМИ и структур гражданского общества.
      Самоизоляция: конфронтация с ЕС при усилении давления на гражданское общество и отказ от участия в реализации планов по созданию Таможенного союза и ЕЭП. Неизбежные визовые ограничения, повышение цен на российские энергоресурсы и сокращение российского рынка для белорусских товаров. Колоссальные трудности с обслуживанием внешнего долга с перспективой близкого дефолта. Рост напряжения в бюджетной и социальной сферах, массовое недовольство населения.
      Понятно, что в чистом виде ни один из этих вариантов для официального Минска неприемлем, так что он будет искать наиболее выигрышные для него их комбинации. В белорусских верхах убеждены, что по геополитическим причинам ЕС будет вынужден продолжать диалог.
      Что же в этой ситуации делать объединенной Европе, и какое значение здесь может иметь «Восточное партнерство»?
      Увы, на этот вопрос простых ответов заведомо нет. Трудно не согласиться с министром иностранных дел Литвы Аудронюсом Ажубалисом, который заметил, что «если бы было известно, как вытащить Беларусь из той ямы, в которой она сейчас находится, то, вероятно, это было бы сделано уже давно»[14].
      Ясно лишь, что решение проблемы во многом зависит от того, каким образом ЕС определится по нескольким принципиальным аспектам. Череда последних событий в отношениях между Западом и постсоветскими государствами наводит на мысль о том, что временами прагматизм там берет верх над идеализмом, а экономические и геополитические интересы – над декларируемыми принципами.        
      После поражения в «холодной войне» Россия твердо вознамерилась восстановить свой статус сверхдержавы, не идя ни на какие уступки новому мировому порядку. Нельзя отрицать, что временами имеет место политика ее умиротворения. Скажем, существует мнение, что Запад уступил Украину и Беларусь Москве в обмен на ее согласие усилить экономическое и политическое давление на Иран в связи с его ядерной программой.
      На пути принципов и стратегических целей часто встают экономические интересы. Например, грузинская война не помешала Франции начать переговоры о продаже России вертолетоносцев «Мистраль».
      Есть и такой взгляд, что «Вашингтон и Брюссель должны использовать результаты белорусских выборов как полезное напоминание о том, что влияние России в ближнем зарубежье останется сильным, и что это не проблема, которую нужно решать, и не причина саботировать усилия по улучшению отношений с Россией. Западные правительства действительно относились к белорусской оппозиции с безразличием, и ради Беларуси и стабильности в Восточной Европе им нужно и дальше оставаться безразличными, признавая тот факт, что происходящее – это внутреннее дело Беларуси, не имеющее никакого отношения к США или ЕС»[15].
      Хотелось бы надеяться, что изоляционизм и откровенный прагматизм не станут доминирующими в европейской политике, что демократия для Евросоюза – это не пустое слово и не некая концепция, которую можно менять под индивидуальные культурные и исторические различия.
      Но тогда объединенной Европе предстоит решить для себя, насколько важна для нее независимость Беларуси. В конце концов, нельзя отрицать, что, если абстрагироваться от внутренних аспектов, связанных с отсутствием демократии, никаких серьезных проблем белорусский режим своим западным соседям не создавал, за исключением нескольких случаев нарушения транзита российских энергоносителей. Полное же доминирование здесь России исключит повторение подобных ситуаций.
      Если ЕС все же придет к выводу, что белорусский суверенитет представляет для него ценность, достойную защиты, то ему придется решать задачу продвижения в страну демократии. Причем особая сложность состоит в том, что до тех пор, пока Минск экономически и, главное, энергетически, зависим от Москвы, та останется его главным внешнеполитическим партнером, и отношения Беларуси с Европой будут во многом определяться позицией Кремля.
      В связи с этим некоторые белорусские оппозиционные деятели настаивают, чтобы Россия и ЕС выработали единую политику в отношении «этой черной дыры Европы»[16]. Такой подход выглядит чрезвычайно наивным, если не сказать больше. Подобное соглашение было бы возможным только в том случае, если бы совпадали стратегические цели этих субъектов. Но Евросоюз заинтересован в реформировании Беларуси, в возникновении здесь нормальной рыночной экономики, в проведении демократических преобразований или хотя бы политической либерализации, тогда как Москва ставит своей целью превращение Беларуси, как минимум, в своего полного политического и, тем более, экономического сателлита.
      К сожалению, возможностей для предотвращения такого развития событий у Евросоюза не слишком много, но они все же имеются. Трудно не согласиться с докладчиком по упомянутой резолюции Европарламента Мареком Сивецом. По его мнению, для тех партнеров, которые наиболее продвинулись в реформах, нужны дополнительные стимулы – большее открытие рынка и финансовая поддержка. Это позволило бы вести европеизацию снизу, ибо именно она даст возможность гражданам этих стран в наибольшей степени почувствовать конкретные плюсы сближения с Европой[17].
      Кое-что в этом направлении уже сделано. 25 мая Европейская комиссия и Офис Верховного представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности сообщили о введении новых принципов обновленной ЕПС. В соответствии с ними объем помощи странам-соседям, в частности, Беларуси, будет зависеть от осуществляемых в них демократических реформ. Вводятся четкие критерии, по которым будут оцениваться результаты. Главными среди них названы: по-настоящему свободные и честные выборы; свобода собраний и выражения мнений, в частности - свобода прессы и СМИ; независимая судебная власть и право на справедливое судебное разбирательство; борьба с коррупцией и демократический контроль над вооруженными силами и службами безопасности.
      Данный подход представляется абсолютно правильным и наверняка будет использован в ВП. Если же говорить о белорусской политике Евросоюза в более общем плане, то можно рекомендовать ему придерживаться следующих основных принципов:
      Среди конкретных шагов можно назвать разрешение многострадальной ситуации с визами, обеспечение граждан страны объективной информацией, оказание различных видов помощи пострадавшим от репрессий.
      Наконец, возможность членства в ЕС Исландии, Норвегии или Швейцарии недоумения или раздражения почему-то не вызывает, но когда речь заходит о восточных партнерах, то тут же возникает синдром «усталости от расширения». Поэтому чрезвычайно важно, чтобы на самом высоком уровне было официально заявлено, что в случае выполнения Копенгагенских критериев Беларусь будет непременно принята в Евросоюз.
      Кстати, сравнительно недавно об этом уже заявили министры иностранных дел Великобритании и Германии: «Когда Беларусь выберет присоединение к более широкому европейскому сообществу наций, мы будем ждать, готовые и желающие приветствовать ее»[18].

      Уже на следующий день после окончания Пражского саммита появились скептические комментарии, вроде того, что «ЕС в очередной раз взял смелое предложение, первоначально разработанное Швецией и Польшей, и превратил его в семь страниц чепухи»[19]. Не хотелось бы, чтобы подобное мнение стало пророческим.  

[1] http://naviny.by/rubrics/politic/2008/12/03/ic_news_112_302508/.