Russkiivopros
No-2012/3
Author: Сергей Саркисян

ПОЛИТИКА РОССИИ В ОТНОШЕНИИ ЗАПАДА В КОНТЕКСТЕ СОПЕРНИЧЕСТВА МЕЖДУ ОДКБ И НАТО

После распада Союза ССР Россия инициировала создание двух межгосударственных объединений – Союза Независимых Государств (СНГ, 8 декабря 1991 года) и Договора о коллективной безопасности (ДКБ, 15 мая 1992 года).

Создание СНГ позволяло России:

Подписание Договора о коллективной безопасности девятью новыми независимыми государствами (из двенадцати стран СНГ) было вызвано острой необходимостью создания системы безопасности, которая, как минимум, в течение нескольких лет, позволила бы государствам-подписантам защитить свой суверенитет и территориальную целостность.

В условиях распада единых вооруженных сил на 15 частей, начавшегося массового оттока офицерских кадров, при отсутствии структуры и опыта централизованного управления войсками в масштабах всей страны, государства, только обретшие независимость, оказались фактически не готовы к отражению внешних военных угроз в случае их возникновения.

А вероятность их возникновения была достаточно высокой, поскольку по периметру уже бывшего СССР ряд соседних государств могли и были готовы попытаться воспользоваться создавшейся геополитической неопределенностью и объективными сложностями в построении новой системы государственной власти для решения застарелых территориальных претензий и споров.

Еще одна задача, которую ДКБ успешно выполнил, это снижение имевшегося и недопущение накопления конфликтного потенциала в отношениях между новыми независимыми государствами. По большому счету, серьезных межгосударственных военных конфликтов при распаде страны удалось избежать, а некоторые – в частности, Нагорно-Карабахский, - приглушить и перевести в режим прекращения огня. Тот факт, что и Армения (с мая 1992 г.), и Азербайджан (с сентября 1993 г.) являлись подписантами ДКБ, стало для Москвы дополнительным стимулом для активизации ее посреднической роли, которая и привела к подписанию Арменией, Азербайджаном и Нагорным Карабахом в мае 1994 г. договора о прекращении боевых действий.

Участие Армении в ДКБ сыграло немаловажную роль в вынесении Москвой жесткого предупреждения Анкаре о недопущении ее вмешательства в Нагорно-Карабахский конфликт. 20-го мая 1992 года Главнокомандующий Вооруженными силами СНГ, маршал авиации  Е.Шапошников заявил на пресс-конференции, что «если туда добавится еще одна сторона, то мы можем оказаться на грани третьей мировой войны»[1].

Следует отметить, что, несмотря на наличие во многих государствах - подписантах Договора острых внутриполитических проблем, а у некоторых – и вооруженных этнополитических конфликтов, на первом этапе своего существования ДКБ ограничивался выполнением своей основной задачи – обеспечением коллективной обороны государств-участников от внешних военных угроз. И, как показала история, невмешательство в разрешение внутриполитических конфликтов оказалось вполне оправданным.

Во-первых, у новых политических элит государств-членов отсутствовал опыт реагирования на разные по характеру и степени ожесточенности политические и этнические конфликты. А привлечение внешних сил во многих случаях значительно снизило бы легитимность предпринимаемых властями действий. Что в конечном итоге имело бы для разрешения конфликтной ситуации прямо противоположный эффект.

Во-вторых, это еще больше усложнило бы и без того непростую задачу по определению границы между сохранением национального суверенитета государства-партнера и вмешательством в его внутренние дела – пусть даже и для поддержания внутриполитической и региональной стабильности.

Практически до недавнего времени – событий т.н. «революции тюльпанов» 2010 года в Киргизии - государства-члены ОДКБ были не готовы делегировать часть своего государственного суверенитета наднациональным структурам.

Именно фактическое невмешательство ОДКБ во внутриполитические процессы явилось определяющим в «живучести» этой организации. В данном случае вполне успешно реализовывался принцип «не навреди»: выполняя основную, возложенную на ОДКБ, роль – коллективную оборону от внешних военных угроз, организация не подорвала доверие к себе, возлагая на себя ответственность за внутриполитическую стабильность государств против их собственного или неоднозначно трактуемого народного волеизъявления при полном отсутствии межгосударственных политических и военных механизмов.

Хотя это и привело к тому, что Азербайджан так и не ратифицировал присоединение к Договору, а Грузия отказалась продлевать его действие. В основном, это было напрямую связано с позицией Москвы по разрешению конфликтов на Южном Кавказе и появившейся альтернативой выбора системы безопасности, которую готова была распространить на регион НАТО.

Параллельно с участием в тех или иных проектах, инициированных Россией, государства СНГ практически с момента обретения независимости приступили к установлению тесных контактов с Северо-Атлантическим Альянсом. Все они стали участниками Программы «Партнерство ради мира» (Таджикистан – в 2002, все остальные – еще в 1994 году). То есть, с этого момента соперничество между двумя военно-политическими блоками за сохранение или распространение своего влияния на государства СНГ получило свое документальное оформление.

Но если Россия достаточно быстро и вполне спокойно восприняла появление конкуренции с Западом в зоне СНГ в экономической сфере, то продолжает отрицать факт существования объективных причин выбора некоторыми государствами системы региональной безопасности, альтернативной российской. Всякий конкурентный выбор не в свою пользу Москва пытается списать на продажность правящей элиты, не выражающей мнение широких слоев населения; нечестное закулисное интриганство Запада; следствие конспирологических заговоров против России и т.п.

Государства Южного Кавказа
Грузия начала выстраивать свою политику в отношении  ОДКБ и НАТО в условиях, когда в двух из трех региональных конфликтах – грузино-абхазском и грузино-югоосетинском – непризнанные на тот период республики Абхазия и Южная Осетия получали явную и однозначную поддержку России. Поэтому в ориентированной на Москву системе безопасности перспективы их разрешения - в приемлемом для Тбилиси варианте -  были равны нулю. Хотя и в НАТО-ориентированной системе безопасности эти шансы тоже были весьма призрачными, они все-таки были.

Однако, в конечном итоге, неоправданно высокие ожидания Тбилиси от сотрудничества с НАТО привели к Пятидневной войне в августе 2008 года, по окончанию которой Грузия фактически утратила шансы на возврат под свою юрисдикцию отколовшихся территорий, а также значительно сузила свои возможности для внешнеполитического маневра.

Совсем по другому сценарию в преломлении к выстраиванию отношений с НАТО- и ОДКБ-ориентированными системами безопасности развивались события вокруг третьего – Нагорно-Карабахского – конфликта, по которому официальная позиция России, в принципе, совпадает с de facto проводимой ею политикой, которая сводится к формуле: «договаривайтесь сами». Хотя Москва прекрасно понимает, что, оставшись один на один, стороны конфликта прийти к взаимоприемлемому компромиссному решению не в состоянии – и, таким образом, имеющееся status quo будет пролонгирован.

Вместе с тем, и Армения, и Азербайджан все еще надеются изменить предпочтения России в свою пользу. Армения – через широкое военно-политическое и военно-техническое сотрудничество, экономическую кооперацию – с расчетом на энергетику, а в перспективе – и энергоемкую металлургию.

Азербайджан, в свою очередь, стремится достичь желаемых результатов через:

Наличие такого широкого списка экономических и военно-политических точек соприкосновения, поддерживающих высокую заинтересованность России в партнерстве с Азербайджаном, стимулирует Армению к сбалансированию «пророссийского», условно говоря, направления  своей внешней политики  «прозападным».

Такая политика подразумевает параллельное установление и поддержание Арменией,на примерно одинаковом, по возможности, уровне отношений по обоим направлениям.

Но здесь имеется ряд сдерживающих нюансов. Если по вопросам взаимовыгодной кооперации и интеграции в европейские политические и экономические структуры в Армении особых разногласий в общественном мнении нет, то совсем иная картина вырисовывается по вопросу углубленного сотрудничества, а, в перспективе, и  возможного вступления  в НАТО.

Во-первых, результаты целого ряда опросов, проведенных различными организациями, показывают, что число сторонников и противников вступления Армении в НАТО остается практически неизменным – приблизительно по 30-35% опрошенных. И это на фоне 60-70% сторонников и всего 10-15% противников вступления в ЕС. Впрочем, причины подобного неоднозначного отношения к НАТО вполне понятны – в Армении НАТО достаточно прочно ассоциируется, в первую очередь, с Турцией. В этом, конечно, есть своя логика – Армения географически «соприкасается» с НАТО через Турцию; Турция является куратором и лоббистом Грузии и Азербайджана в евроатлантических программах и проектах; на Турцию в дальнейшем будут постепенно замыкаться военно-транспортные инфраструктуры Грузии и Азербайджана и т.п.

Во-вторых, возникает вопрос практического плана: как и до какой стадии может быть совмещено участие Армении в ОДКБ и, к примеру, имплементация ею Планов действий по индивидуальному партнерству (IPAP) с НАТО?

По некоторым пунктам сложно, но все-таки еще можно более или менее успешно совместить параллельное выполнение взятых на себя обязательств в отношениях с обеими организациями. Например, по обмену разведывательной информацией по программе «Действия Партнерства против терроризма», формированию и направлению в «горячие точки» дополнительных подразделений миротворцев, подготовке военнослужащих Армении в колледжах НАТО и военных училищах России, проведению совместных военных маневров и т.п.

Однако, как представляется, невозможно совместить, например, выполнение в полном объеме долгосрочной программы по реформе командно-контрольной связи (ККС), которая подразумевала переход на унифицированные под стандарты НАТО системы связи, навигации и идентификации. Хотя определенных ограничений по конечному сроку имплементации IPAP нет, но и продолжаться бесконечно эта стадия сотрудничества с НАТО без перехода на более высокий уровень кооперации не может.

Государства Центральной Азии
Попытки прорыва боевиков Исламского движения Узбекистана (ИДУ) с территории Таджикистана в Узбекистан через юг Киргизии в 1999-2000 годах (так называемые «Баткенские события») и террористические атаки 11 сентября 2001 года оказали на процесс эволюционного развития ДКБ разнонаправленное воздействие.

С одной стороны, пресечение деятельности бандформирований в Киргизии подвело государства-члены ДКБ к осознанию необходимости превращения организации в более институциализированную структуру, что позволило бы ей оперативнее реагировать на подобные угрозы в будущем. Как результат, ДКБ был преобразован в Организацию ДКБ - 7 октября 2002 года в Кишинёве подписаны Устав и Соглашение о правовом статусе ОДКБ, которые, после ратификации всеми государствами-членами, вступили в силу 18 сентября 2003 года.

С другой стороны, с началом операции «Несокрушимая свобода» в Афганистане усилилось военно-политическое присутствие НАТО в Центральной Азии. У стран региона появилась возможность размещения на своей территории военных баз не только России, но и НАТО. Так, в конце 2001 года, на территории Узбекистана были развернуты база ВВС США – на военном аэродроме Ханабад в 10 км восточнее города Карши и база ВВС ФРГ на гражданском аэродроме города Термез, а в Киргизии – база ВВС США на территории международного аэропорта «Манас» в 23 км северо-западнее столицы – Бишкека[2].

В свою очередь, Россия в сентябре 2003 года заключила с Киргизией договор о размещении на военном аэродроме Кант авиационного подразделения Коллективных сил быстрого развертывания ОДКБ[3].

Несмотря на официальные заявления Вашингтона о временном характере своего военного присутствия в государствах Центральной Азии, связанного исключительно с проведением военной операции Международных сил содействия безопасности (ISAF) в Афганистане, у Москвы возникли на этот счет вполне обоснованные сомнения.

Дополнительным настораживающим фактором для Москвы стало упорное нежелание НАТО установить равноправные партнерские отношения с ОДКБ, несмотря на ее неоднократные инициативы. НАТО предпочитает развивать отношения со странами СНГ на двусторонней основе, тем самым подчеркивая, что эти страны не являются сферой исключительных интересов Москвы, и не хотят закреплять за ней роль центра постсоветской интеграции.

Наглядным примером того, что присутствие НАТО в регионе ЦА представляет реальную угрозу внешнеполитическим интересам Москвы, является конъюктурный демарш Узбекистана, который в конце июня с.г. заявил об очередном приостановлении своего членства в ОДКБ.

Первый раз о приостановлении своего участия в деятельности организации он объявлял еще в 1999 году. Формальным поводом тогда послужила неспособность ДКБ, по мнению Ташкента, оказать своевременную и масштабную помощь в подавлении прорыва бандформирований Исламского движения Узбекистана (ИДУ) в районе города Баткен в Киргизии. В действительности же, он хотел развязать себе руки перед осуществлением внешнеполитического разворота в сторону Запада. Именно тогда он присоединился к межгосударственной организации ГУАМ[4] (объединявшей Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову), проводившую, в целом, антироссийскую политику (Узбекистан фактически прекратил участие в ее деятельности уже в 2002, а официально денонсировал подписанные соглашения – в 2005 году).

В 2001 году Узбекистан, предоставив США и Германии возможность размещения на своей территории баз ВВС для поддержки операции Международных сил в Афганистане, стал одним из ключевых партнеров США в регионе. Однако уже в 2005 году в ответ на осуждение за жесткое подавление беспорядков в городе Андижан, «неразборчивое применение силы» при подавлении вооруженного мятежа, в ходе которого погибло, по разным оценкам, от 187 до 230 человек, Ташкент потребовал свернуть функционирование базы Ханабад. А в августе 2006 года восстановил членство в ОДКБ в полном объеме. Впрочем, уже в 2008 году он разрешил ВВС США использовать авиабазу ВВС ФРГ в Термезе.

Формальным поводом для приостановления своего участия в ОДКБ на этот раз стало неприятие Ташкентом планов организации по усилению военного сотрудничества государств-членов. Однако реальной причиной, как представляется, являются:

Помимо Узбекистана, благоприятной ситуацией, создавшейся из-за присутствия НАТО в Афганистане и Центральной Азии, готовы воспользоваться также и другие члены ОДКБ – Киргизия и Таджикистан, в частности:

Однако в игре центральноазиатских партнеров Москвы на соперничестве между Россией и НАТО им все больше приходится учитывать региональные и геополитические интересы Китайской Народной Республики.

С одной стороны, схожая позиция Москвы и Пекина по вопросу размещения военных баз США и НАТО в Центральной Азии является мощным сдерживающим фактором для чрезмерного сближения государств региона с Альянсом.

С другой, у Москвы появляется возможность несколько смягчить отношение Китая к перспективам усиления в регионе позиций ОДКБ, объясняя это необходимостью адекватного реагирования на активизацию Альянса.

Однако у Китая имеются и другие, достаточно сильные, мотивации по усилению деятельности ОДКБ в центральноазиатском регионе.

Запустив в 2009-10 годах первую очередь газо- и нефтепроводов из этого региона[5]для обеспечения потребностей своей бурно растущей экономики, Пекин тем самым повысил свою чувствительность к процессам, которые могут повлиять на стабильность ситуации в государствах-поставщиках и транзитерах нефти и газа из Центральной Азии. Эти новые риски имеют военно-политический характер и требуют более жесткого реагирования, с обязательной силовой, а часто и военной компонентой.

Безусловно, Пекин в состоянии исключить или приуменьшить степень воздействия большинства из них, используя в одностороннем порядке свои собственные силы и средства, но, в создавшейся ситуации, у него есть более изящное решение проблемы - использование  в своих интересах имеющиеся возможности ОДКБ.

Это позволит Пекину сохранить за собой имидж приверженца политики «мягкой» силы, за ШОС - статус преимущественно экономической организации; Москве – как лидеру ОДКБ – усилить роль организации в решении центральноазиатских проблем и несколько укрепить свои позиции в непростом соперничестве с Пекином за лидерство в Шанхайской организации.

Современное состояние ОДКБ
За годы с момента подписания Договора о Коллективной безопасности в 1992 году, государства-участники воплотили идею обеспечения коллективной военной безопасности в создании международной региональной организации, нацеленной на пресечение всего спектра современных угроз – как симметричного, так и асимметричного характера.

Укрепление управленческой структуры, создание на Центральноазиатском направлении деятельности ОДКБ постоянно действующей военной составляющей Организации – Коллективных сил быстрого развертывания - позволили Москве, согласно опубликованной в 2008 году Концепции внешней политики РФ, рассматривать «Организацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) в качестве ключевого инструмента поддержания стабильности и обеспечения безопасности на пространстве СНГ, делая акцент на адаптации ОДКБ как многофункциональной интеграционной структуры к меняющейся обстановке, на надежном обеспечении способности государств - членов ОДКБ к своевременным и эффективным совместным действиям, на превращении ОДКБ в стержневой институт обеспечения безопасности в зоне ее ответственности»[6].

В соответствии с этим, предполагается отношение России к субрегиональным образованиям и иным структурам без российского участия на пространстве СНГ определять «исходя из оценки их реального вклада в обеспечение добрососедства и стабильности, их готовности на деле учитывать законные российские интересы и уважать уже существующие механизмы сотрудничества, такие как СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС, а также Шанхайская организация сотрудничества (ШОС)»[7].

В настоящее время ОДКБ активно совершенствует свою нормативную базу, структуры управления и оперативного реагирования под решение задач адекватного реагирования на современные угрозы военно-политического, природно-техногенного и гуманитарного характера.

Наиболее высокую динамику адаптации к современным угрозам стабильности и безопасности ОДКБ продемонстрировала в 2010-11 годах.

Так, весной 2010 года трагические события, в которые трансформировалась «революция тюльпанов» в Киргизии, наглядно показали, что у ОДКБ фактически нет механизма, который бы позволил организации оперативно реагировать на такие ризисные ситуации[8]. В сжатые сроки такой механизм был создан, все необходимые изменения и дополнения в нормативную базу ОДКБ были внесены.

На декабрьском, 2011 года, саммите ОДКБ было принято принципиально важное решение – о неразмещении на своей территории военных баз третьих стран без общего согласия[9]. Хотя отсутствие общепринятого определения, что именно подпадает под понятие «военная база», оставляет подписантам возможность по-разному идентифицировать некоторые военные объекты, например, двойного или логистического назначения, имеющие функции обучающего или гуманитарного характера и т.д.

Начата работа по согласованию документов, регламентирующих реагирование на угрозы национальной безопасности государств-членов в виде попыток насильственного изменения конституционного строя. С учетом опыта применения в ходе «арабских революций» определенных информационных технологий, были приняты соответствующие решения по обеспечению информационной безопасности.

В 2011 году ряд государств-членов ОДКБ ратифицировали протокол о внесении изменений в регламент ОДКБ касательно отмены принципа принятия решения только в случае достижения консенсуса. С этого момента, если какой-то участник выступает против определенного решения или воздерживается, то лишь освобождается от ответственности за его последствия[10]. Это нововведение делает Организацию ДКБ значительно гибче в вопросах обеспечения безопасности государств-членов.

То, что приоритетными направлениями внешней политики и экономического сотрудничества России все больше становятся отношения с партнерами по СНГ, а реализовываться они будут с опорой на ОДКБ, ярко продемонстрировало игнорирование президентом РФ В.Путиным саммита «Большой восьмерки» в Кэмп-Дэвиде в пользу участия в юбилейном саммите Организации ДКБ и в неформальном саммите СНГ, проведенных в мае 2012 года в Москве.

И, как следствие, отношения России с США и государствами Европы будут очень чувствительны к готовности их военно-политических структур, и, прежде всего, НАТО, к восприятию ОДКБ как равноправной партнерской организации в зоне ее ответственности.


[1] «Независимая газета», 22 мая 1992г. 
[2] 22 июня 2009 года Киргизия и США подписали соглашения, согласно которым авиабаза «Манас» была перепрофилирована в Центр транзитных перевозок.
[3] В 2009 году договор был продлен на 49 лет, с возможным продлением ещё на 25 лет.
[4] 2006 году была переименована в Организацию за демократию и экономическое развитие — ГУАМ (ОДЭР-ГУАМ).
[5] В 2009 году состоялась официальная церемония открытия газопровода Туркменистан-Китай, а в 2010 году - нефтепровода Казахстан-Китай.
[6] Концепция внешней политики российской Федерации, 12 июля 2008 г., http://www.mid.ru/bdomp/ns-sndoc.nsf
[7] Ibid
[8] ОДКБ: комплексный взгляд на безопасность. Интервью с Семериковым В.А., заместителем Генерального секретаря Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), http://www.dkb.gov.ru/d/bza.htm
[9] www.regnum.ru/news/1484812.html , 28 декабря 2011 г.
[10] www.regnum.ru/news/1459434.html, 25.10.2011